ANGSPE : qui contrôle réellement le capital de l’État ?

Deux pages d’un même rapport officiel racontent deux histoires différentes sur la gouvernance de l’Office national de l’électricité et de l’eau potable (ONEE). À la page 70 de son Rapport sur l’État actionnaire 2024–2025, l’ANGSPE affirme que le conseil d’administration de l’Office ne s’est pas réuni en 2024. À la page 131, la fiche individuelle de l’ONEE indique pourtant « 1 réunion en 2024 ». Zéro ou une : les deux chiffres ne peuvent être simultanément exacts. Pour un opérateur au cœur de la sécurité énergétique et hydrique du Maroc, cette incohérence fragilise la lisibilité du contrôle exercé sur les décisions du secteur public.

L’article 6 de la loi n° 40-09 prévoit au moins deux réunions du conseil chaque année : avant le 30 juin pour arrêter les états de synthèse de l’exercice clos, avant le 15 octobre pour examiner et arrêter le budget et le programme prévisionnel de l’année suivante. La présidence revient au chef du gouvernement ou à l’autorité gouvernementale qu’il délègue. Qu'il y ait eu zéro ou une réunion en 2024, les deux chiffres publiés par l'Agence restent en dessous de cette fréquence légale. Les deux pages du rapport sont donc discordantes. Ni l’une ni l’autre ne permet, à elle seule, d’établir les circonstances précises ni les responsabilités de la convocation.

La suite de la chronologie complique encore la lecture. Le 21 avril 2025, le ministère de l’Économie et des Finances annonce la huitième session du conseil, présidée par Nadia Fettah sur délégation du chef du gouvernement. Son communiqué mentionne l’examen du bilan et des comptes. Le 27 juillet 2026, une neuvième session, présidée dans les mêmes conditions, est consacrée notamment à l’approbation des comptes 2024 et 2025. Ces dates ne suffisent pas à reconstituer l’ensemble des délibérations. Le procès-verbal de la réunion mentionnée page 131 et la chronologie complète de l’examen, de l’arrêté puis de l’approbation des comptes ne sont pas établis par les pièces citées.

Ni le rapport contradictoire ni les communiqués ne suffisent à établir une irrégularité comptable ou à attribuer personnellement un défaut de convocation. Seuls les procès-verbaux, les convocations, les délégations et les décisions permettraient de départager les deux versions et d’en établir les conséquences. Cette difficulté à reconstituer un simple calendrier de gouvernance révèle une faiblesse du suivi public des décisions, alors même que la réforme vise à mieux organiser le pouvoir de l’État actionnaire.

Le 29 juillet 2020, en pleine crise sanitaire, le Roi Mohammed VI appelle à une réforme profonde du secteur public, confronté à des dysfonctionnements structurels et au chevauchement des missions. Le projet est politique avant d’être administratif. Le Royaume doit pouvoir s’appuyer sur des entreprises publiques fortes pour produire, transporter, financer et aménager, mais aussi pour servir le citoyen, soutenir la compétitivité et réduire les inégalités territoriales.

La loi n° 82-20 de 2021 crée l’ANGSPE. Une politique actionnariale commune est approuvée à la fin de 2024. L’État cherche à distinguer plus clairement sa fonction de propriétaire de ses fonctions de régulateur, de financeur et de prescripteur de politiques publiques. Sur le papier, la rupture est importante : les participations ne doivent plus être simplement détenues ou administrées, mais gérées dans une perspective stratégique.

La réforme ne déplace cependant pas tous les pouvoirs vers l’Agence. Le gouvernement conserve les arbitrages relevant de son niveau. Les ministères sectoriels poursuivent leurs politiques. Les conseils d’administration délibèrent selon les compétences que leur attribuent les textes. Les directions d’entreprises exécutent et engagent leurs établissements. L’ANGSPE, dirigée par Abdellatif Zaghnoun, représente les intérêts de l’actionnaire, propose, émet des avis et suit les résultats dans son périmètre.

Ce partage est indispensable. Il peut aussi devenir une source d’opacité si aucune institution ne peut retracer l’ensemble d’une décision. Les orientations royales, les arbitrages gouvernementaux, les décisions des ministères et celles des conseils d’administration n’engagent pas les mêmes responsabilités. La création de l’ANGSPE n’efface pas cette chaîne de décision ni les obligations de chacune de ses composantes.

Dans les organes délibérants de 37 entités de son portefeuille, le rapport de l’Agence recense 161 représentants de l’État, hors autorités gouvernementales. Les Finances, l’Intérieur et l’Agriculture concentrent ensemble 48 % de ces représentants. Cette présence dit quelque chose du pouvoir économique réel : chaque portefeuille public reste inséré dans des politiques, des tutelles et des arbitrages qui ne se confondent pas avec le rôle de l’actionnaire.

L’ANGSPE dispose néanmoins de leviers nouveaux. Entre début 2024 et fin juillet 2025, elle a enregistré 91 demandes d’avis sur des opérations de portefeuille et de capital. Soixante-douze ont reçu un avis favorable, quatre un avis défavorable et quinze étaient encore en examen. Le filtre administratif fonctionne, mais ces volumes ne renseignent pas sur la suite donnée aux avis : opérations finalement autorisées, transactions modifiées ou projets abandonnés après un refus.

Le rapport documente le nombre d’avis instruits, mais ne relie pas systématiquement ces décisions à un risque corrigé, une opération modifiée ou un résultat mesuré.

Le portefeuille stratégique présenté par l’ANGSPE réunit 57 entités : 35 entreprises publiques, quinze établissements publics et sept participations. Il ne recouvre pas la totalité du secteur public marocain. Il représentait toutefois, en 2024, 95 % de la valeur ajoutée et 79 % des investissements des établissements et entreprises publics, selon les périmètres utilisés par l’Agence.

Son chiffre d’affaires atteint 242,9 milliards de dirhams en 2024. Le résultat net agrégé est de 22,6 milliards, contre 6,8 milliards un an auparavant, et les investissements s’élèvent à 80 milliards. Le redressement de certaines entreprises est tangible : Al Omrane est revenu à un résultat net positif après une perte de 1,17 milliard de dirhams en 2023. Ces progrès sont réels, sans permettre d’attribuer à la seule ANGSPE l’amélioration de l’ensemble des performances.

Car les chiffres sont dominés par quelques groupes. OCP et ONEE concentrent 58 % du chiffre d’affaires du portefeuille. Dix entités en réalisent 90 %. Sur 80 milliards investis en 2024, OCP en porte environ 43,6 milliards. Les prix internationaux des phosphates, les résultats de quelques opérateurs et les transferts de périmètre pèsent donc lourd dans la photographie d’ensemble.

La concentration vaut aussi pour les passifs. Les dettes de financement s’établissent à 357,5 milliards de dirhams fin 2024, dont 75 % sont portés par OCP, ONEE, ONCF, ADM et CDG. Il ne s’agit pas d’une dette publique intégralement garantie ni d’une charge immédiatement exigible du Trésor. Mais ces engagements rappellent qu’une entreprise publique peut financer une infrastructure aujourd’hui tout en exposant durablement ses propres comptes, voire d’autres acteurs publics, aux risques de demain.

Les bénéfices ne rendent compte que d’une partie du bilan. Les ressources mobilisées, les missions assurées, les investissements achevés, l’endettement et la qualité du service aux usagers constituent d’autres dimensions des résultats publics. Une entreprise peut être stratégique sans être la plus rentable. Elle ne peut pour autant être soustraite à l’exigence de rendre compte.

La convention État–ONEE–MASEN, signée le 3 novembre 2025, revoit les relations autour des centrales solaires thermodynamiques (CSP). Le Rapport sur l’État actionnaire 2024–2025 (pp. 20 et 49) précise que l’État doit prendre à sa charge le déficit CSP antérieur à l’entrée en vigueur de la convention, valorisé à environ 3 milliards de dirhams, tandis que l’ONEE prendrait en charge le « gap CSP net futur », présenté à hauteur de 14 milliards. L’ONEE devient acheteur direct et unique de l’électricité des centrales MASEN, avec un principe de contrats d’achat tripartites. Ces sommes décrivent une répartition contractuelle de charges, et non des décaissements déjà effectués. Les échéanciers et la méthode de valorisation ne sont pas publiés dans le rapport.

L’Agence présente cette refonte comme une initiative qu’elle a accompagnée. Mais les parties contractantes sont l’État et les deux opérateurs. L’auteur d’une proposition, l’autorité qui valide l’arbitrage et l’établissement qui assume les engagements peuvent être trois acteurs différents. Cette répartition détermine qui doit répondre du financement, des décisions et de leur exécution.

L’objectif économique est compréhensible. Le modèle des centrales solaires thermodynamiques a accumulé des déséquilibres financiers qui pèsent sur la trajectoire de la transition énergétique. Le redressement de ces opérateurs conditionne la viabilité financière d’une partie de la transition énergétique marocaine. Les pièces examinées ne précisent cependant pas si les quatorze milliards constituent une estimation centrale, un plafond ou une valeur actualisée. Le calendrier de cette charge et ses effets sur la dette de l’ONEE, ses besoins de soutien public et ses capacités d’investissement restent indéterminés.

Le rapport documente le nouvel arbitrage. Les annexes contractuelles nécessaires à son évaluation complète ne figurent pas dans les pièces exploitées. Les trois et quatorze milliards ne sont donc pas à additionner comme si dix-sept milliards avaient déjà été payés. Ils décrivent une répartition de charges historiques et futures. Le transfert d’une charge entre opérateurs ne réduit pas automatiquement le coût économique supporté par le secteur public.

Avec ADM, l’ONDA et l’ONCF, l’ANGSPE pousse une autre transformation : mobiliser l’endettement, les recettes futures, les collectivités territoriales et l’autofinancement pour réaliser les grands chantiers sans faire porter immédiatement tous les besoins de financement au budget central. Les enveloppes présentées atteignent 14,5 milliards de dirhams pour les autoroutes, 38 milliards pour les aéroports et 53 milliards pour une partie du programme ferroviaire.

L’Agence affirme que ces montages réduisent d’environ 100 milliards de dirhams la pression sur le Budget général de l’État (rapport, p. 21). Les trois enveloppes programmées totalisent 105,5 milliards. En retranchant les 5 milliards de dotation étatique annoncés pour le sous-programme ONCF de 53 milliards, on retrouve 100,5 milliards. La proximité des chiffres fournit une hypothèse de reconstitution, non la preuve du calcul retenu par l’Agence. Elle ne démontre ni que 100 milliards ont déjà été levés ni qu’ils représentent autant d’économies publiques nettes : les fonds propres, recettes domaniales futures, emprunts régionaux, garanties et remboursements ont des coûts et des porteurs différents.

Le programme ONCF de 53 milliards concerne les infrastructures de la ligne à grande vitesse et des réseaux express régionaux. Il ne doit pas être confondu avec l’ensemble du programme ferroviaire annoncé à 96 milliards. Son montage prévoit notamment des emprunts par cinq régions et une contribution budgétaire de l’État. Le rapport financier annuel 2025 de l’Office constate près de 19 milliards de dirhams de dépenses d’investissement et un endettement financier de 42,2 milliards à la clôture de l’exercice. Ces comptes montrent la réalité d’un effort d’investissement, mais ils ne démontrent pas le décaissement du schéma régional envisagé à hauteur de 48 milliards. Les régions, l’Office et les prêteurs portent des responsabilités distinctes dont les clauses, les échéances et les garanties doivent être connues.

Chez ADM, le Rapport financier annuel 2025 confirme une première émission obligataire de 2,5 milliards de dirhams en août 2025 dans le cadre du programme. Il ne permet pas de traiter comme réalisée la titrisation de 7 milliards envisagée par l’ANGSPE, ni de considérer le financement de l’ensemble du plan comme bouclé. Une divergence demeure entre 14,5 milliards de dirhams, hors grosses réparations, annoncés par l’ANGSPE pour les investissements à l’horizon 2032, et 12,5 milliards présentés pour le programme dans les documents du PLF 2026. Sans tableau officiel de concordance, aucun des deux montants ne doit être présenté comme la seule référence incontestable.

Pour l’ONDA, un accord de financement de 270 millions d’euros a été signé avec la Banque africaine de développement le 29 septembre 2026. Le communiqué du ministère des Finances et celui de la BAD précisent que l’opération bénéficie de la garantie de la Société nationale de garantie et du financement de l’entreprise (SNGFE), connue sous la marque Tamwilcom. La signature du prêt est établie. Ses décaissements et les éventuelles contre-garanties restent à documenter. Il ne s’agit pas, sur la seule base des communiqués, d’une garantie souveraine directe du Trésor. Mais l’absence de garantie directe de l’État ne doit pas être présentée comme une absence de toute exposition publique.

Le budget central n’a d’ailleurs pas disparu de l’équation. Un autre document annexé au PLF 2027, la Note sur les dépenses relatives aux Charges communes, recense les transferts réellement effectués vers les établissements et entreprises publics en 2025. Ils atteignent 4,904 milliards de dirhams pour l’ONEE, 2,043 milliards pour l’ONCF et 724 millions pour ADM (page 10). Les montants regroupent des apports en capital, fonds de dotation et autres concours. Parmi eux figurent, dans la ventilation des déblocages de l’exercice, 4 milliards versés à l’ONEE sous forme de dotation en capital et 1,7 milliard à l’ONCF sous forme de fonds de dotation (page 6). Ces flux attestent l’intervention budgétaire directe de l’État en 2025. Ils ne peuvent être imputés sans vérification aux protocoles de financement étudiés par l’ANGSPE, ni être ajoutés une seconde fois au total des transferts.

Le Rapport sur la dette publique annexé au même projet budgétaire donne une autre mesure du risque. Fin 2025, la dette intérieure garantie s’élève à 57 milliards de dirhams : 29,2 milliards relèvent d’une garantie directe de l’État et 27,8 milliards de la SNGFE (page 49). Le ministère précise que ce dernier dispositif fait porter le risque directement à la SNGFE, l’État n’intervenant qu’en dernier recours. ADM représente 35,6 % de l’encours total de cette dette intérieure garantie, l’ONCF 29,7 % et l’ONEE 22,9 %. Ces chiffres décrivent l’encours de garanties en 2025, non les seuls contrats de 2026. Ils ne prouvent pas que le nouveau prêt de l’ONDA soit déjà intégré à cet encours. Ils montrent néanmoins pourquoi la seule absence de garantie souveraine directe ne suffit pas à solder la question de l’exposition publique.

Le Maroc cherche des financements pour développer ses réseaux ferroviaires, autoroutiers et aéroportuaires, essentiels à son intégration territoriale et économique. Les montages retenus déplacent toutefois les engagements entre le budget central, les opérateurs et d’autres acteurs publics. Présenter les montages comme une innovation est fondé. Présenter les cent milliards comme autant d’économies nettes et définitives ne l’est pas sur la base des éléments disponibles.

Le projet de loi de finances 2027 prévoit, dans sa Note sur la répartition régionale de l’investissement (page 1), 400 milliards de dirhams d’investissement public global, contre 380 milliards inscrits pour 2026. Il s’agit de montants programmés au niveau national, non de sommes déjà décaissées ni des seuls investissements des 57 entités suivies par l’ANGSPE. Ces enveloppes nationales ne précisent pas, projet par projet, les financements effectivement décaissés et les délais d’exécution.

Les montants prévisionnels ne renseignent pas à eux seuls sur les engagements contractés, les financements mobilisés, les travaux réalisés ou les résultats pour les usagers.

Un chiffre publié par l’ANGSPE elle-même éclaire la difficulté du pilotage : dans son Rapport sur l’État actionnaire 2024–2025 (page 23), elle indique que seuls 30 % des EEP de son périmètre disposent alors d’un plan d’affaires. L’Agence explique déployer un système intégré de pilotage de la performance et accompagner les entités qui n’ont pas encore formalisé leurs projections. La réforme avance, mais l’instrument essentiel permettant de relier stratégie, financement et résultats n’est pas encore généralisé.

L’absence de plan d’affaires prive les conseils d’administration concernés d’une trajectoire financière formalisée pour arbitrer les investissements et apprécier les résultats annoncés. La formalisation des prévisions, le suivi des écarts et la traçabilité des mesures correctrices restent nécessaires pour apprécier les résultats. Cette exigence vaut pour les résultats financiers comme pour la qualité du service, les délais d’investissement et l’équité territoriale.

La réforme des établissements et entreprises publics a produit des instruments nouveaux tout en laissant subsister des défaillances de gouvernance. Des institutions ont été créées, des redressements ont été engagés, des montages nouveaux ont été élaborés. Ce sont des progrès réels de la capacité publique d’organisation. Mais le contrôle de l’État actionnaire commence lorsqu’il devient possible de suivre une décision de sa conception à son financement, puis jusqu’à son effet.

Le Roi Mohammed VI a fixé un cap de cohérence, de souveraineté et d’efficience. Le gouvernement doit répondre des arbitrages qu’il approuve. L’ANGSPE doit rendre compte de ses missions et de ses avis, les administrateurs de leurs délibérations et les dirigeants de l’exécution. La défense de l’intérêt national suppose que chacune de ces responsabilités demeure identifiable.

Le Maroc dispose désormais des instruments d’un État actionnaire stratège. Mais l’ANGSPE publie encore des informations discordantes sur la gouvernance de l’ONEE, plusieurs montages financiers restent difficiles à reconstituer et sept entreprises publiques sur dix de son périmètre n’ont pas de plan d’affaires. Le capital public change d’architecture avant que tous les mécanismes de contrôle et de reddition des comptes aient atteint la même maturité.